信息披露制度是资本市场健康发展的制度基石。2019年12月28日修订通过的《中华人民共和国证券法》（以下简称“新证券法”）已于2020年3月1日正式施行，新证券法新增信息披露专章，对信息披露制度进行了全面改革完善，进一步强化了信息披露要求，扩大了责任人员范围，加大了责任追究力度，完善了法律责任体系。实践中，因控股股东、实际控制人在日常经营中侵犯上市公司及广大中小股东利益的情况时有出现，控股股东、实际控制人经常是导致违法行为出现的“首恶”。新证券法扩大了发行人、上市公司控股股东、实际控制人的法律责任范围，显著提高了处罚力度，旨在通过法律制度进一步规范发行人、上市公司控股股东、实际控制人的信息披露行为。  

一、控股股东、实际控制人的定义 

根据《公司法》第216条规定，控股股东是指其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东；实际控制人是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的自然人或法人。 

结合实际情况，控股股东、实际控制人实质上是以其对公司直接或间接的投资关系，对股东大会决议产生重大影响，进而能够决定公司董监高人选，而能够实际支配公司的人。 

二、增加应当披露的重大事件事项范围 

新证券法第八十条增加了应当披露的对股票交易价格产生较大影响的重大事件事项范围，包括： 

（1）第二款第（八）项增加“公司的实际控制人及其控制的其他企业从事与公司相同或者相似业务的情况发生较大变化”。尽管同业竞争在公司上市后也是需要关注的事项，但过去对同业竞争的关注主要停留在公司IPO阶段，本条将同业竞争纳入信息披露的范围显示出对同业竞争信息披露的重视。 

（2）第二款第（十一）项增加公司的控股股东、实际控制人涉嫌犯罪被依法采取强制措施。控股股东、实际控制人涉嫌犯罪对于上市公司影响颇大，尤其是民营企业，因此，增加关于控股股东、实际控制人对于涉嫌犯罪的信息披露事项对证券市场及广大中小投资者有重要意义。 

（3）新增第三款，规定“公司的控股股东或者实际控制人对重大事件的发生、进展产生较大影响的，应当及时将其知悉的有关情况书面告知公司，并配合公司履行信息披露义务”。本款明确规定了控股股东、实际控制人的信息披露义务，强化了其信息披露责任，有助于信息披露制度得到切实执行。 

三、新设控股股东、实际控制人公开承诺的信息披露义务 

新证券法第八十四条为控股股东、实际控制人作出公开承诺的行为增设了信息披露义务，并且规定其不履行承诺给投资者造成损失的，应当依法承担赔偿责任，该条规定是本次修订中的创新，加强了对控股股东、实际控制人的约束，真正做到有诺必践，违诺必究。 

证券市场中，控股股东、实际控制人作出公开承诺时有可见，过去，由于缺乏制度规则的具体规定，即使控股股东、实际控制人不履行承诺，也无需承担相应的法律责任，严重影响了证券市场的正常交易秩序及投资者的投资决策。随着新证券法修订并生效，若后续出现控股股东、实际控制人不履行公开承诺并给投资者造成损失的，投资者可依据该条依法追究其民事责任，有力保障了投资者的信赖利益。 

四、规定控股股东、实际控制人承担过错推定的连带赔偿责任 

新证券法第八十五条对于信息披露责任的规定中，将原证券法控股股东、实际控制人的责任形式由过错责任修改为过错推定责任，规定了发行人的控股股东、实际控制人应当与信息义务披露人承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。此项修改显著降低了受损投资者向控股股东、实际控制人请求民事赔偿的举证难度，有利于保护中小投资者的利益。 

未来，中证中小投资者服务中心（以下简称投服中心）提起证券代表人诉讼或证券支持诉讼时，依据“追首恶”原则追究控股股东、实际控制人的民事赔偿责任时，亦能够依据过错推定的规则原则追究控股股东、实际控制人的法律责任，大大降低了原告方的举证难度，有效提高了诉讼效率。 

五、信息披露违法范围拓展至消极违法行为 

新证券法第一百九十七条明确了发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事信息披露违法行为，或者隐瞒相关事项导致发行人信息披露违法的均应承担法律责任。 

相较于原证券法中规定的控股股东、实际控制人指使发行人、上市公司实施信息披露违法行为的积极违法方式外，该条规定将法律责任范围拓展至消极违法方式，即隐瞒相关事项导致发行人信息披露违法，而此种消极违法方式在实践中甚至比积极违法方式更为常见，从而实现了对控股股东、实际控制人在信息披露违法行为中不同违法形式的全面覆盖，形成了对控股股东、实际控制人在信息义务披露行为的有效制约。 

六、大幅提高控股股东、实际控制人的处罚力度 

新证券法第一百九十七条大幅提高了对控股股东、实际控制人信息披露违规违法时的处罚力度，将原证券法中规定的控股股东、实际控制人三十万元以上六十万元以下的罚款调整为：未按照证券法规定报送有关报告或者履行信息披露义务的罚款为五十万元以上五百万元以下；报送的报告或披露的信息有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的罚款为一百万元以上一千万元以下。 

新证券法不仅整体加大了对控股股东、实际控制人信息披露违法违规的处罚力度，而且还针对不同形式的信息披露违法行为区分了处罚位阶，即着重打击信息披露中存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的违法行为，形成了对控股股东、实际控制人的有效威慑。 

新证券法的修订与实施，既完善了追究控股股东、实际控制人信息披露违法责任的法律基础，又针对控股股东、实际控制人进行了从严规范，使得能够对其违法行为进行精准、严厉、有效的打击与惩处，从而一定程度上实现从源头处遏制发行人、上市公司信息披露违法违规，改善资本市场生态环境。